Al tratase la cultura de una materia de competencia compartida por el Estado y las Comunidades Autónomas, el ordenamiento español en materia de cultura se desglosa en los niveles estatal y autonómico. Asimismo, en cada nivel territorial, el ordenamiento cultural se encuentra fraccionado en diversos sectores, destacando por su tradición y fuerza expansiva la legislación sobre patrimonio cultural, a la cual sólo recientemente se han sumado otros sectores (como el del libro o el cine).
La Constitución predetermina la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en diversos preceptos. De un lado, posibilita que las Comunidades Autónomas asuman competencias plenas en (art. 148): 15.ª Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma; 16.ª Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma; 17.ª El fomento de la cultura. Y, de otro lado, reserva al Estado la competencia exclusiva sobre «Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la exportación y la expoliación; museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte de las Comunidades Autónoma» (art. 1491.28º). A partir de estos preceptos constitucionales, la distribución competencial ha obedecido a dos lógicas:
Museos, bibliotecas y archivos. En relación con estas instituciones culturales clásicas corresponde al Estado la competencia exclusiva (legislación y gestión) sobre los de titularidad estatal, sin perjuicio de que pueda acordar la gestión de algunas instituciones de su titularidad con las Comunidades Autónomas donde se ubiquen, correspondiendo en todo caso la competencia normativa exclusivamente al Estado (SSTC 103/1988, 38/2013). Por su parte, corresponde a las Comunidades Autónomas la competencia plena (legislación y gestión) sobre todos los museos, bibliotecas y archivos que no sean de titularidad estatal (es decir, los de titularidad autonómica, local y privada).
Patrimonio histórico o cultural. Corresponde al Estado una competencia normativa básica limitada a la defensa contra la exportación y expoliación de los bienes integrantes del mismo, y ello independientemente de su titularidad, sea pública estatal, autonómica o local- o privada, en la cual la noción de "expoliación" es más amplia que el estricto significado gramatical del término (STC 17/1991). Por su parte, las Comunidades Autónomas ostentan una competencia de desarrollo legislativo de esas bases.
Pero, además, la Constitución contiene un precepto adicional -único en su género- referido a la cultura (art. 149.2): «Sin perjuicio de las competencias que podrán asumir las Comunidades Autónomas, el Estado considerará el servicio de la cultura como deber y atribución esencial y facilitará la comunicación cultural entre las Comunidades Autónomas, de acuerdo con ellas».
A partir de este precepto, el Tribunal Constitucional entiende que existe una concurrencia no excluyente de competencias estatales y autonómicas en materia de cultura. Más que un reparto competencial vertical (común en otras materias), lo que se produce es una concurrencia de competencias ordenada a la preservación y estímulo de los valores culturales propios del cuerpo social desde la instancia pública correspondiente. Que en materia cultural es destacada la acción autonómica es algo inherente a la Comunidad (art. 2 CE). Que a su vez al Estado compete también una competencia que tendrá, ante todo, un área de preferente atención en la preservación del patrimonio cultural común, pero también en aquello que precise de tratamientos generales o que hagan menester esa acción pública cuando los bienes culturales pudieran no lograrse desde otras instancias, es algo que está en la línea de la proclamación que se hace en el indicado precepto constitucional (STC 89/2012).
Ahora bien, el mandato al Estado contenido en el art. 149.2 CE se realizará «de acuerdo» con las Comunidades Autónomas, «lo que implica antes una invocación genérica y de principio a la colaboración entre Administraciones que son titulares de competencias concurrentes en un ámbito material compartido». En definitiva, el Estado por la vía del art. 149.2 CE puede establecer acciones de fomento en materias culturales, bien de manera especialmente intensa en relación con aquellas cuestiones que requieran de tratamientos generales (como fue la aprobación de la LPHE según STC 17/1991) o que exijan de una acción pública supraordenada a la de una o varias Comunidades Autónomas; bien, como suele ser más habitual, en ejercicio de un título genérico de intervención, anclado en el deber que la Constitución le impone en el servicio de la cultura, y que puede justificar la acción de fomento del Estado en materia de cultura (STC 179/2013).
Tras la reforma de la Ley Básica de Régimen Local de 1985 efectuada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, las competencias locales en materia de cultura quedan como sigue:
Competencias municipales propias (art. 25). El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias: Protección y gestión del Patrimonio histórico; m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales. Aquí no hay variaciones.
Servicios municipales obligatorios (art. 26). Los Municipios por sí o asociados deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes: b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes: biblioteca pública.
Delegación de competencias (art. 27). La Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias: g) «Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28.ª de la Constitución Española». Se trata de una delegación pensada más bien para las Diputaciones Provinciales.
Lo que sí se ha suprimido es la anterior posibilidad de los Municipios de realizar «actividades complementarias» de las propias de otras Administraciones Públicas en materia de cultura (entre otras). La realización de otras actividades diferentes a las competencias propias o delegadas (las llamadas competencias «impropias»), sólo se podrá llevar a cabo cuando «no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública» (art. 7).
La Cámara de Cuentas de Andalucía en enero de 2012 publicó un estudio de Fiscalización de actividades culturales en municipios andaluces con población entre 20.000 y 50.000 habitantes (SL 05/2011), de cuyas conclusiones se destacan las siguientes: en la mayoría de los ayuntamientos no existe un plan estratégico o programa general de las actividades culturales. De la tipología de equipamientos que señala la guía de la Federación española de municipios y provincias, el único equipamiento del que disponen todos los ayuntamientos, es el de Bibliotecas. Aproximadamente el 73% de las 40 bibliotecas visitadas, no cumplen con al menos uno de los requisitos relativos a la superficie, el horario de apertura y la disposición de fondos bibliográficos que establece el reglamento del sistema bibliotecario de Andalucía. No todos los ayuntamientos disponen de un inventario de bienes de carácter histórico artístico.
A diferencia de lo que sucede en otros sectores, como la educación o la salud, no existe en España leyes estatales generales en materia de cultura. La norma más general, que se suele utilizar de referencia, es la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE). Sin embargo, incluso en relación con el patrimonio cultural, el planteamiento de la LPHE ha quedado anticuado, al no adecuarse a las Convenciones de la Unesco y del Consejo de Europa, lo que ha motivado la elaboración de un anteproyecto de Ley de Patrimonio Inmaterial. Y si nos referimos al resto de actividades e industrias culturales, sólo en fechas relativamente recientes se han aprobado algunas Leyes estatales sectoriales y, por ello, parciales (como la Ley 10/2007, de 22 junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas, y la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine).
Y la situación no es muy diferente en el ámbito autonómico, pues si bien se ha avanzado desde la elaboración de planes parciales o sectoriales (como los Planes Generales de Bienes Culturales en Andalucía de los años 90) a planes estratégicos (como el Plan Estratégico para la Cultura en Andalucía de 2007), en cambio, la legislación cultural sigue presidida por las Leyes autonómicas en materia de patrimonio cultural. A lo sumo, la mayoría de las Comunidades Autónomas (no así Andalucía) han creado un Consejo de Cultura, como órgano de participación de la sociedad civil de carácter trasversal.
En el ámbito estatal, esta materia está presidida, como se ha señalado ya, por la Ley 16/1985, de 25 de junio, del Patrimonio Histórico Español (LPHE), de carácter básico. Por su parte, la práctica totalidad de las Comunidades Autónomas han aprobado desde 1990 su propia Ley de Patrimonio Histórico o Cultural, generalmente más avanzadas que la Ley estatal, aunque sólo sea porque son más recientes. En Andalucía, la norma de cabecera es la Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico de Andalucía (LPHA), que sustituye a una Ley anterior de 1991.
La LPHE declara que integran el Patrimonio Histórico Español los inmuebles y objetos muebles de interés artístico, histórico, paleontológico, arqueológico, etnográfico, científico o técnico. También forman parte del mismo el patrimonio documental y bibliográfico, los yacimientos y zonas arqueológicas, así como los sitios naturales, jardines y parques, que tengan valor artístico, histórico o antropológico. Además dela señalada limitación con la que se acoge el patrimonio inmaterial (exclusivamente como etnográfico), debe señalarse que la tendencia actual se decanta por la expresión de "patrimonio cultural" (no así el legislador andaluz), por considerarla más ajustada a la amplitud de los valores que definen el patrimonio que se trata de ordenar y cuya naturaleza no se agota en lo puramente histórico o artístico (valores históricos, artísticos, arquitectónicos, arqueológicos, paleontológicos, etnológicos, documentales, bibliográficos, científicos, técnicos, o de cualquier otra naturaleza cultural).
El régimen jurídico de los bienes culturales, esto es aquellos que integran el patrimonio cultural, está en función de tres factores: la naturaleza del bien, grado de protección que pretenda dispensársele y titularidad del mismo. En relación con la naturaleza del bien, se diferencia entre bienes inmuebles, muebles e inmateriales, debido a las evidentes diferentes exigencias que comportan su conservación y protección. Así, por ejemplo, las prevenciones frente a la demolición son propias de los inmuebles y las reglas sobre exportación son exclusivas de los bienes muebles.
En segundo lugar, la Ley no brinda una protección homogénea a todos los bienes culturales, sino que establece varios niveles de protección en función de distintas categorías de bienes. En concreto, la LPHE diferencia entre una categoría genérica de bienes que integran el Patrimonio Histórico Español, así como dos categorías especiales con una protección cualificada: de un lado, los bienes (inmuebles o muebles) declarados de interés cultural (BIC), calificados como «los bienes más relevantes del Patrimonio Histórico Español» (protección alta); y, de otro lado, los bienes muebles incluidos en el Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico Español, esto es, bienes muebles no declarados de interés cultural pero «que tengan singular relevancia» (protección media). De este modo, se trata de concentrar de los esfuerzos públicos y privados en las tareas de su protección y fomento en aquellos bienes de reconocido valor cultural (declarados, inventariados o catalogados).
Por su parte, la LPHA crea el «Catálogo General del Patrimonio Histórico Andaluz», el cual engloba los Bienes de Interés Cultural, los bienes de catalogación general y los incluidos en el Inventario General de Bienes Muebles del Patrimonio Histórico Español.
En tercer lugar, aun cuando la propia Constitución -art. 46- establece que la finalidad proteccionista alcanza a todos los bienes que integran el patrimonio cultural, cualquiera que sea su titularidad, cuando se trata de bienes culturales de titularidad pública, la legislación establece reglas particulares (como sucede con el patrimonio documental y, en general, con los bienes muebles, que se declaran imprescriptibles).
Según la LPHE, gozarán de «singular protección y tutela» los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español declarados de interés cultural, declaración que corresponde con carácter general a las Comunidades Autónomas. El principal límite es que "no podrá ser declarada Bien de Interés Cultural la obra de un autor vivo, salvo si existe autorización expresa de su propietario o media su adquisición por la Administración". En Andalucía, hay más de 17.000 BIC declarados.
La salvaguarda jurídica de un bien patrimonial no queda suficientemente solventada con su declaración de BIC, sino que a veces es necesario complementar la misma mediante una figura conexa a la propia declaración de BIC, cual es la delimitación de su entorno protegido, mediante el cual se trata de garantizar al Bien cultural un perímetro de protección física en el cual esté prohibida o limitada cualquier actuación que alterase o dificultase la percepción del Bien. Así, la LPHA señala que «en la inscripción de los bienes inmuebles de interés cultural deberán concretarse, tanto el bien objeto central de la protección como, en su caso, el espacio que conforme su entorno». Sin embargo, como ha señalado el Defensor del Pueblo de Andalucía, en la delimitación del entorno suelen prevalecer intereses urbanísticos sobre los proteccionistas.
Una vez declarado el BIC, los propietarios y, en su caso, los titulares de derechos reales sobre tales bienes, o quienes los posean por cualquier título, están obligados a permitir y facilitar su inspección por parte de los organismos competentes, su estudio a los investigadores, previa solicitud razonada de éstos, y su visita pública, al menos cuatro días al mes, en días y horas previamente señalados (lo que no ha impedido múltiples conflictos, como el acaecido en relación con el Pazo de Meirás). El cumplimiento de esta última obligación podrá ser dispensado total o parcialmente por la Administración competente cuando medie causa justificada. En el caso de bienes muebles se podrá igualmente acordar como obligación sustitutoria el depósito del bien en un lugar que reúna las adecuadas condiciones de seguridad y exhibición.
Los bienes integrantes del Patrimonio Histórico Español deberán ser conservados, mantenidos y custodiados por sus propietarios. En el caso de bienes inmuebles declarados BIC, las actuaciones debe ir encaminadas a su «conservación, consolidación y rehabilitación y evitarán los intentos de reconstrucción, salvo cuando se utilicen partes originales de los mismos y pueda probarse su autenticidad». Aunque la dicción del precepto parece inicialmente clara, la realidad viene a demostrar que no es nada fácil determinar cuándo nos encontramos ante una legítima restauración o rehabilitación de un inmueble y cuando nos enfrentamos a una prohibida reconstrucción de un bien histórico. El Tribunal Supremo en una conocida sentencia de 16 de octubre de 2000 en relación al Teatro Romano de Sagunto, declaró que la LPHE ha optado claramente por las posturas partidarias de la mínima intervención o intervención indispensable, desestimando las posiciones defendidas por los seguidores de la denominada "restauración estilística".
En el caso de bienes inmuebles, la declaración se ajusta a alguna de las categorías siguientes, de las cuales las cinco primeras son comunes, pues están contenidas en la LPHE, y las tres restantes son específicas de la LPHA:
La declaración de un Conjunto Histórico, Sitio Histórico o Zona Arqueológica, como Bienes de Interés Cultural, determina la obligación para el Municipio o Municipios en que se encontraren de redactar un Plan Especial de Protección del área afectada por la declaración u otro instrumento de planeamiento de los previstos en la legislación urbanística que cumpla en todo caso las exigencias establecidas en la LPHE. El plan realizará la catalogación, según lo dispuesto en la legislación urbanística, de los elementos unitarios que conforman el Conjunto, tanto inmuebles edificados como espacios libres exteriores o interiores, u otras estructuras significativas, así como de los componentes naturales que lo acompañan, definiendo los tipos de intervención posible. A los elementos singulares se les dispensará una "protección integral". Para el resto de los elementos se fijará, en cada caso, un "nivel adecuado de protección". No obstante, el Defensor del Pueblo de Andalucía ha llamado reiteradamente la atención sobre la falta de aprobación de estos instrumentos de planeamiento de protección en no pocos municipios obligados a ello.
Cuestión diferente es la relativa al debate abierto sobre si es o no razonable la tendencia a la conservación a ultranza de unos determinados modelos arquitectónicos que impiden la renovación urbanística de algunas ciudades o sectores, especialmente de sus cascos históricos, contribuyendo a la aparición de fenómenos como el que se ha venido en denominar de "cosificación" de los centros históricos o a la conversión de los mismos en "parques temáticos históricos", siendo un elemento incentivador del envejecimiento de la población asentada en los mismos. Así, hay expertos que propugnan una mayor flexibilidad en la aplicación de las normas de protección, de tal forma que se posibilite una regeneración y revitalización de los cascos históricos y la aparición en los mismos de elementos representativos de otras épocas y culturas arquitectónicas o urbanísticas.
Tanto la LPHE como la LPHA establecen que en toda obra pública financiada total o parcialmente por la Administración del Estado o de la Junta de Andalucía, cuyo presupuesto exceda de un millón de euros, se incluirá una partida equivalente al menos al 1 por ciento de la aportación pública destinada a obras de conservación y acrecentamiento del Patrimonio Histórico (el Gobierno central la ha elevado al 1/5%). Para la gestión de esta financiación, los departamentos u organismos puede bien transferir a la Administración Cultural el importe para que lo gestione ésta o bien pueden gestionar ellos mismos ese fondo, directamente o cediéndolo a otras Administraciones (por ejemplo, a Ayuntamientos).
En el ámbito estatal, el sector del libro y las bibliotecas se encuentra ordenado en la Ley 10/2007, de 22 junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas, que tiene carácter básico. Hasta entonces esta materia estaba reglada por la Ley 9/1975, de 12 marzo, del Libro, pero gran parte de sus preceptos estaban superados por la nueva realidad constitucional, tanto por la regulación de derechos y libertades como por el nuevo marco territorial constitucionalmente establecido.
La Ley ordena el apoyo de los poderes públicos al libro, como modelo de expresión cultural, así como a la labor de sus diversos protagonistas, y de principal industria cultural de nuestro país, como es el sector del libro.
La regulación sobre la comercialización del libro y publicaciones afines parte de la convicción de que se ofrece un producto que es más que una mera mercancía: se trata de un soporte físico que contiene la plasmación del pensamiento humano, la ciencia y la creación literaria, posibilitando ese acto trascendental y único para la especie humana, que es la lectura. La difusión de esas creaciones, su valor cultural y su pluralidad requieren una cierta garantía tanto en el control de calidad del texto como en su comercialización para que puedan ser accesibles al mayor número de potenciales lectores. Esos fines son los perseguidos por los sistemas de precio fijo o único de los libros, de este modo, se permite la coexistencia de ediciones de rápida rotación y otras de más larga rotación, ofreciendo las librerías no sólo lo novedoso sino un fondo bibliográfico que facilite el acceso igualitario y diverso a la cultura, tal y como exige el artículo 44 de la Constitución.
Ley apuesta por un sistema que en España se viene manteniendo históricamente, y que también es claramente mayoritario en la Unión Europea. En este ámbito europeo, las instituciones han reconocido de forma expresa la compatibilidad de las leyes nacionales del precio fijo con el Derecho comunitario, sistema seguido por los países del espacio iberoamericano.
Así, Ley 10/2007 pretende reforzar el principio general del precio fijo estableciéndose, con rango legal: toda persona que edita, importa o reimporta libros está obligada a establecer un precio fijo de venta al público o de transacción al consumidor final de los libros que se editen, importen o reimporten, todo ello con independencia del lugar en que se realice la venta o del procedimiento u operador económico a través del cual se efectúa la transacción. Con el fin de garantizar una adecuada información el editor o importador quedará asimismo obligado a indicar en los libros por él editados o importados el precio fijo. No obstante, se prevén tanto exclusiones al precio fijo (como libros antiguos, descatalogados y usados, y sobre todo, libros escolares), como excepciones al mismo (Ferias del Libro, Congresos o Exposiciones del Libro, entre otros).
Sistema Español de Bibliotecas
Al tratarse las bibliotecas de una materia sobre la que la Constitución permitió la asunción de competencias autonómicas plenas (salvo respecto a las de titularidad estatal), prácticamente todas las Comunidades Autónomas han legislado sobre la misma. Andalucía fue pionera con la Ley 8/1983, de 3 de noviembre, de Bibliotecas, que estuvo vigente dos décadas, hasta la actual Ley 16/2003, de 22 de diciembre, del Sistema Andaluz de Bibliotecas y Centros de Documentación, que pasamos a referir brevemente. No obstante, deben mencionarse el Centro Andaluz de las Letras (con sede en Málaga), y el Observatorio de la Lectura creado por la Consejería de Cultura en el marco del Pacto Andaluz por el Libro (Decreto 28/2007, de 6 de febrero).
No existe una Ley estatal general sobre museos. El régimen legal se contiene en unas pocas disposiciones dispersas de la Ley de Patrimonio Histórico Español de 1985 y en múltiples disposiciones reglamentarias. De hecho, lo más característico de la legislación estatal sobre museos es la tendencia a su singularización, mediante la aprobación de estatutos particulares para cada institución (Real Decreto 1293/2007, de 28 de septiembre, Museo de las Peregrinaciones y de Santiago; Real Decreto 1508/2008, de 12 de septiembre, Museo Nacional de Arqueología Subacuática; Real Decreto 1827/2009, de 27 de noviembre, Museo Nacional del Romanticismo; Real Decreto 172/2010, de 19 de febrero, Museo Nacional y Centro de Investigación de Altamira, entre otros). El caso más significativo es el Museo Nacional Centro de Arte Reina Sofía, que cuenta con una Ley propia Ley 34/2011, de 4 de octubre).
Sistema Español de Museos
La pertenencia al Sistema supone la asunción de un conjunto de obligaciones (abrir al público en los días y con el horario que reglamentariamente se establezcan, derechos económicos por la visita pública, colaborar en el intercambio de información y en la realización de actividades relacionadas con la difusión de los contenidos de los museos y colecciones museográficas del Sistema, en particular mediante el préstamo de bienes integrantes de los fondos museísticos, entre otros). Asimismo, la pertenencia al sistema conlleva una serie de beneficios (como la posibilitar de solicitar el depósito de bienes culturales de la Junta de Andalucía y de recibir ayudas y subvenciones).
Como sucede con los museos estatales, para la gestión de los más significativos museos de titularidad autonómica se han creado estructuras organizativas ad hoc con objeto de facilitar también la integración de ciertos particulares (como es el caso del Museo Picasso Málaga, gestionado por una fundación pública en la es cofundadora una heredera del pintor). También se prevé que los museos de titularidad o gestión autonómica podrán contar con consejos de participación social.
No existe una Ley estatal sobre archivos. El régimen legal se contiene en unas pocas disposiciones dispersas de la Ley de Patrimonio Histórico Español de 1985 y en múltiples disposiciones reglamentarias, que sólo recientemente se desarrollaron mediante el Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso.
Sistema Español de Archivos
Al tratarse los archivos de una materia sobre la que la Constitución permitió la asunción de competencias autonómicas plenas (salvo respecto a los de titularidad estatal), prácticamente todas las Comunidades Autónomas han legislado sobre la misma. Andalucía fue pionera con la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Archivos, que fue modelo para el resto de las Comunidades Autónomas. En la actualidad, esta materia está presidida por la Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía.
La ordenación básica estatal en esta materia está contenida en la Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine, que fue desarrollada por el Real Decreto 2062/2008, de 12 de diciembre (a su vez modificado por el Real Decreto 490/2010, de 23 de abril). Asimismo, alguna Comunidad Autónoma cuenta con una Ley propia en esta materia (como sucede con la Ley 20/2010, de 7 de julio, del cine de Cataluña, estrechamente vinculada a la política lingüística). Con todo, debe advertirse que la intervención pública en el sector cinematográfico es antigua. Así, la Regulación de Cuotas de Pantalla y Distribución Cinematográfica estaba ya contenida en la Ley 3/1980, de 10 de enero, y las normas sobre Fomento y Promoción de la Cinematografía y el Sector Audiovisual en la Ley 15/2001, de 9 julio (ambas derogadas por la Ley 55/2007).
Partiendo de la consideración de la actividad cinematográfica y audiovisual como un «sector estratégico» de la cultura y economía españolas, el objeto de la Ley 55/2007 es la promoción y fomento de la producción, distribución y exhibición de obras cinematográficas y audiovisuales y el establecimiento tanto de condiciones que favorezcan su creación y difusión como de medidas para la conservación del patrimonio cinematográfico y audiovisual, todo ello en un contexto de defensa y promoción de la identidad y la diversidad culturales (art. 1). De hecho, la ley apela a la Convención de la Unesco sobre la protección y promoción de la diversidad de las expresiones culturales de 2005 para fundamentar las medidas de fomento que establece. Los principales contenidos y novedades de la Ley 55/2007 son los siguientes:
En el ámbito de la Administración General del Estado, corresponde al Ministerio de Cultura, por medio del «Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales» (ICAA) el ejercicio de las funciones estatales (art. 3). Asimismo, dependiente del ICAA se crea el Registro Administrativo de Empresas Cinematográficas y Audiovisuales. La previa inscripción de una empresa en este Registro (o en el similar de una Comunidad Autónoma que lo tenga establecido) es necesaria para que la empresa pueda ser beneficiaria de certificados de calificación, créditos, ayudas y otros estímulos establecidos en la Ley (art. 7).
Tendrán la nacionalidad española las obras realizadas por una empresa de producción española, o de otro Estado miembro de la Unión Europea establecida en España, a las que sea expedido por órgano competente «certificado de nacionalidad española», previo reconocimiento de que cumplen los siguientes requisitos (art.5):
a) Que el elenco de autores de las obras cinematográficas y audiovisuales, entendiendo por tales el director, el guionista, el director de fotografía y el compositor de la música, esté formado, al menos en un 75 por 100, por personas con nacionalidad española o de cualesquiera de los otros Estados miembros de la Unión Europea, de los Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE), o que posean tarjeta o autorización de residencia en vigor en España o en cualesquiera de dichos Estados. En todo caso, se exigirá que el director de la película cumpla siempre dicho requisito.
b) Que los actores y otros artistas que participen en la elaboración de una obra cinematográfica o audiovisual estén representados al menos en un 75 por 100 por personas que cumplan los requisitos de nacionalidad o residencia establecidos en la letra anterior.
c) Que el personal creativo de carácter técnico, así como el resto de personal técnico que participen en la elaboración de una obra cinematográfica o audiovisual, estén representados, cada uno de ellos, al menos en un 75 por 100 por personas que cumplan los requisitos de nacionalidad o residencia indicados.
d) Que la obra cinematográfica o audiovisual se realice preferentemente en su versión original en cualquiera de las lenguas oficiales del Estado español.
e) Que el rodaje, salvo exigencias del guión, la pos-producción en estudio y los trabajos de laboratorio se realicen en territorio español o de otros Estados miembros de la Unión Europea.
Con carácter general, el certificado de nacionalidad se expide junto con la calificación de la película una vez finalizada, ya que éste es el momento en el que el organismo competente visiona la cinta, y comprueba que la misma cumple los requisitos necesarios para la obtención de nacionalidad española.
Antes de proceder a la comercialización, difusión o publicidad de una película cinematográfica u obra audiovisual por cualquier medio o en cualquier soporte en territorio español, ésta deberá ser calificada por grupos de edades del público al que está destinada, mediante resolución del Director del ICAA por los órganos competentes de aquellas Comunidades Autónomas que ostenten competencias para la calificación de las películas y los materiales audiovisuales (art. 8).
Las calificaciones de las películas y demás obras audiovisuales deben hacerse llegar a conocimiento del público. A este fin, el órgano competente regulará las obligaciones de quienes realicen actos de comunicación, distribución o comercialización (debe figurar visible en las taquillas de los cines o en las carátulas de los vídeos u otros soportes).
Las calificaciones tienen, en general, un valor orientativo, salvo las películas y demás obras audiovisuales de carácter pornográfico o que realicen apología de la violencia (calificadas como películas «X»), cuya exhibición pública debe realizarse exclusivamente en las salas «X», a las que no tendrán acceso, en ningún caso, los menores de 18 años (art. 9).
Como medida de protección al cine español frente a la invasión de nuestro mercado por el cine de Estados Unidos, se mantiene la cuota de pantalla (nunca han aceptado y siguen sin aceptar los exhibidores), en virtud de la cual las salas de exhibición cinematográfica están obligadas a programar dentro de cada año natural obras cinematográficas de Estados miembros de la Unión Europea en cualquier versión, de forma tal que, al concluir cada año natural, al menos el 25 por 100 del total de las sesiones que se hayan programado sea con obras cinematográficas comunitarias. Con todo, la Ley introdujo una cierta flexibilidad en la cuota de pantalla, ya que la exhibición de películas se contabiliza por sesiones, y no por días, y se tendrá en cuenta el conjunto de las salas integradas en un mismo complejo.
De otro lado, las empresas titulares de las salas deben remitir al ICAA o al organismo competente de la Comunidad Autónoma diversas informaciones: la declaración de todas las películas proyectadas en sus salas, el número de entradas vendidas y la recaudación obtenida (art. 16). Esta información es básica para la efectividad de los derechos de los titulares de las obras y la gestión de las medidas de fomento de la cinematografía (a los efectos del cálculo de las ayudas para la amortización de largometrajes).
En los Presupuestos Generales del Estado se dotará anualmente un «Fondo de Protección a la Cinematografía y al Audiovisual», cuya gestión se realizará por el Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales. Las medidas de fomento para la producción, distribución, exhibición y promoción en el interior y exterior de películas cinematográficas y otras obras audiovisuales, concederán especial consideración hacia la difusión de obras de interés cultural, así como para la conservación en España de negativos, masters fotoquímicos o digitales y favorecerán la producción «independiente», con incentivos específicos (art. 19), entendiendo por productor independiente aquella persona física o jurídica que no sea objeto de influencia dominante por parte de un prestador de servicio de comunicación/difusión audiovisual ni de un titular de canal televisivo privado (art. 4).
Las bases reguladoras de las ayudas se contienen en la Orden CUL/2834/2009, de 19 de octubre (modificada por Orden CUL/1767/2010, de 30 de junio), por la que se dictan normas de aplicación del Real Decreto 2062/2008, cuyo régimen fue aprobado por la Comisión Europea mediante Decisión C (2010)174 final, de 27 de enero de 2010.
La estructura de las ayudas previstas es la siguiente:
a) Ayudas a la creación y al desarrollo:
b) Ayudas a la producción:
c) Ayudas a la minoración de intereses de préstamos bancarios, en sus dos modalidades:
d) Ayudas para la realización de obras audiovisuales con empleo de nuevas tecnologías. Destinadas a la producción de obras audiovisuales que utilizando nuevas tecnologías e innovaciones que se vayan produciendo en este campo, se destinen a su difusión en medios distintos a las salas de exhibición, televisión o vídeo doméstico.
e) Ayudas a la distribución de películas cinematográficas comunitarias. Destinadas a mejorar la distribución, en salas de exhibición cinematográfica, de películas comunitarias de largometraje y de conjuntos de cortometrajes
f) Ayudas a la conservación de negativos y soportes originales. Destinadas a la financiación de hasta el 50% de los costes de realización de interpositivos e internegativos de películas de largometraje españolas, con el fin de preservar el patrimonio cinematográfico
g) Ayudas para la participación y la promoción de películas en festivales internacionales. Destinadas a los productores de las películas seleccionadas en festivales internacionales, para gastos de participación y de promoción durante el festival.
De acuerdo, con el Derecho Comunitario, cada Estado miembro debe velar por que el contenido de la producción subvencionada pueda clasificarse como «cultural». La interpretación, no siempre pacífica, que se viene dando a esta exigencia es la siguiente: debe existir una valoración de la dimensión cultural específica de la producción objeto de la subvención; tal valoración debe necesariamente basarse en criterios verificables (el conocido como «test cultural», cuyo contenido y alcance varía de un Estado a otro). En tal sentido, tras la Orden CUL/1767/2010, para acceder a las ayudas para la amortización de largometrajes es necesario cumplir, además que la película objeto de la ayuda tenga la nacionalidad española y haya sido calificada por grupos de edad, que la película haya obtenido el correspondiente certificado que acredite el carácter cultural del contenido de la película, su vinculación con la realidad cultural española o su contribución al enriquecimiento de la diversidad cultural de las obras cinematográficas que se exhiben en España.
Como manifestación del derecho a la diversidad cultural y lingüística, la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, declara que todas las personas tienen el derecho a que la comunicación audiovisual incluya una programación en abierto que refleje la diversidad cultural y lingüística de la ciudadanía, para lo cual impone dos obligaciones a las televisiones:
La financiación de las mencionadas obras audiovisuales podrá consistir en la participación directa en su producción o en la adquisición de los derechos de explotación de las mismas.
Como mínimo, el 60 por 100 de esta obligación de financiación, y el 75 por 100 en el caso de los prestadores de servicios de comunicación audiovisual de titularidad pública, deberá dedicarse a películas cinematográficas de cualquier género (en este punto se accedieron a las demandas del sector televisivo de poder incluir la financiación de series tv, que sería el 40% en las privadas y el 25% en las públicas).
El control y seguimiento de las obligaciones contenidas en este punto corresponderá al Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, previo dictamen preceptivo del Instituto de la Cinematografía y de las Artes Audiovisuales, si bien para las emisiones de cobertura limitada al ámbito de una Comunidad Autónoma, dicho control y seguimiento corresponderá al Órgano audiovisual autonómico competente.
La Junta de Andalucía creo, mediante Decreto de 9 de diciembre de 1987, la «Filmoteca de Andalucía (con sede en Córdoba) funciones de investigación, recopilación y difusión del patrimonio cinematográfico andaluz. De otro lado, en 1992 se creó el «Centro Andaluz de la Fotografía» (con sede el Almería), con funciones de conservación de fondos, exposición y formación. Asimismo, anualmente, se publica una Orden (la última de 8 de agosto de 2013) por la que se establecen las bases reguladoras para concesión de subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, de apoyo a empresas culturales y creativas andaluzas para el fomento de su competitividad, modernización e internacionalización.
No existe una Ley estatal en materia de artes escénicas y musicales. La legislación se ha centrado en tres aspectos: la ordenación de las estructuras públicas, de la acción de fomento de las actividades privadas y la legislación de orden y seguridad pública sobre espectáculos y similares (que no se trata en estas líneas).
Respecto a la primera, destaca el «Instituto Nacional de las Artes Escénicas y de la Música» (INAEM), organismo autónomo dependiente del Ministerio de Cultura, creado por la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1985. De acuerdo con su estatuto, tiene como fines la promoción, protección y difusión de las artes escénicas y de la música en cualquiera de sus manifestaciones, así como su proyección exterior y la comunicación cultural con las Comunidades Autónomas en materias propias del organismo, de acuerdo con ellas (Real Decreto 2491/1996, de 5 de diciembre). Del INAEM depende un conjunto de centros de producción o creación artística (como el Centro Dramático Nacional, el Ballet Nacional de España o la Compañía Nacional de Danza), de exhibición (como el Auditorio Nacional o el Teatro de la Zarzuela), documentación (como el Centro de Documentación Teatral y el Centro de Documentación de Música y Danza) y de formación artística (como la Joven Orquesta Nacional de España). Asimismo, como órganos de participación y asesoramiento del INAEM (Real Decreto 497/2010, de 30 de abril), existe un «Consejo Estatal de las Artes Escénicas y de la Música» y diversos Consejos Artísticos de ámbito sectorial dependientes del mismo (Consejos Artísticos de la Música, de la Danza, del Teatro y del Circo). En cuanto a las subvenciones, anualmente se vienen publicando dos convocatorias de ayudas: una a la danza, la música y la lírica; y otra a la difusión del teatro y del circo y a la comunicación teatral y circense.
Las Comunidades Autónomas han seguido en mayor o menor medida el ejemplo de la Administración del Estado. En Andalucía, como estructuras públicas, cabe destacar que la Junta de Andalucía creó hace más de dos décadas el Centro Andaluz de Flamenco, con sede en Jerez de la Frontera, actual Instituto Andaluz del Flamenco (Decreto 103/2011, de 19 de abril), creado con la finalidad de velar por la preservación y difusión del flamenco, dentro y fuera de España, aglutina todas las políticas públicas andaluzas relacionadas con el estudio, investigación, conservación, formación y promoción del mismo. Además de constituir el mayor centro de documentación del flamenco en el mundo, de él depende el Ballet Flamenco de Andalucía, creado en 1994 bajo la denominación de Compañía Andaluza de Danza. Asimismo, existen otros centros dependientes de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales (Centro Andaluz de Teatro, el Centro de Documentación de Artes Escénicas de Andalucía o la Escuela Pública de Formación Cultural de Andalucía, el Centro de Documentación Musical de Andalucía).
Respecto a las ayudas, la Junta de Andalucía viene convocando subvenciones, en régimen de concurrencia competitiva, de apoyo a empresas culturales y creativas andaluzas para el fomento de su competitividad, modernización e internacionalización (ayudas para la mejora y adecuación de equipamiento técnico y tecnológico de establecimientos; ayudas a la introducción de nuevas tecnologías, ayudas a la promoción y comercialización nacional e internacional). De otro lado, debe mencionarse el programa Red Andaluza de Teatros Públicos de la Agencia Andaluza de Instituciones Culturales, por el cual se convoca a compañías y formaciones profesionales, de carácter privado, la presentación de ofertas de espectáculos de teatro, danza, música, circo y flamenco para formar parte del catálogo, conforme al que se establece la programación de los municipios andaluces adheridos al programa. Finalmente, también se contemplan ayudas a la promoción del arte contemporáneo (ayudas a la investigación, producción, difusión y a las galerías de arte), así como un programa de adquisición de obras de arte contemporáneo (Colección de Arte Emergente de la Junta de Andalucía).
1. Ley 16/1985, de 25 de Junio, del Patrimonio Histórico Español.
2. Ley 23/1982, de 16 de junio, reguladora del Patrimonio Nacional.
3. Real Decreto 111/1986, de 10 de enero, de desarrollo parcial de la Ley 16/1995, de 25 de junio, del patrimonio histórico artístico español.
4. Ley 14/2007, de 26 de noviembre, de Patrimonio Histórico Andaluz.
5. Decreto 4/1993, de 26 de enero, de la Organización Administrativa del Patrimonio Histórico de Andalucía.
6. Decreto 19/1995, de 7 de febrero, Reglamento de Protección y Fomento del Patrimonio Histórico de Andalucía.
7. Decreto 168/2003, de 17 de junio, del Reglamento de Actividades Arqueológicas.
8. Ley 10/2007, de 22 junio, de la lectura, del libro y de las bibliotecas.
9. Ley 23/2011, de 29 de julio, de depósito legal.
10. Real Decreto 582/1989, de 19 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento de Bibliotecas Públicas del Estado y del Sistema Español de Bibliotecas
11. Real Decreto 1572/2007, de 30 de noviembre, por el que se regulan los órganos de coordinación de las bibliotecas de la Administración General del Estado y de sus organismos públicos.
12. Real Decreto 1573/2007, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Cooperación Bibliotecaria.
13. Real Decreto 1574/2007, de 30 de noviembre, por el que se regula el Observatorio de la Lectura y el Libro.
14. Real Decreto 2063/2008, de 12 de diciembre, por el que se desarrolla la Ley 10/2007, de 22 de junio, de la Lectura, del Libro y de las Bibliotecas en lo relativo al ISBN.
15. Real Decreto 1638/2009, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Estatuto de la Biblioteca Nacional de España.
16. Ley 16/2003, de 22 de diciembre, del Sistema Andaluz de Bibliotecas y Centros de Documentación.
17. Decreto 258/1994, de 6 de septiembre, por el que se integran en el Sistema Andaluz de Archivos y en el Sistema Bibliotecario de Andalucía, respectivamente, los Archivos y Bibliotecas de titularidad estatal gestionados por la Junta de Andalucía.
18. Decreto 230/1999, de 15 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento del sistema bibliotecario de Andalucía.
19. Decreto 235/2005, de 2 de noviembre, por el que se regulan la composición, las funciones y el funcionamiento del Consejo Andaluz de Bibliotecas y Centros de Documentación.
20. Decreto 28/2007, de 6 de febrero, por el que se crea el Observatorio Andaluz de la Lectura y se regula su organización y funcionamiento.
21. Orden de 24 de septiembre de 2001, por la que se regula el acceso, servicios y servicio de préstamo de las bibliotecas de la Red de Lectura Pública de Andalucía.
22. Orden de 3 de junio de 2005, por la que se constituye la Comisión Científica Asesora para la Biblioteca Virtual de Andalucía.
23. Orden de 29 de diciembre 2008, por la que se establecen los requisitos para la obtención de la tarjeta de usuario de la Red de Bibliotecas Públicas de Andalucía.
24. Real Decreto 620/1987, de 10 de abril, Sistema Español de Museos.
25. Real Decreto 1305/2009, de 31 de julio, por el que se crea la Red de Museos de España.
26. Ley 8/2007, de 5 de octubre, de Museos y Colecciones Museográficas de Andalucía.
27. Decreto 284/1995, de 28 de noviembre, del Reglamento de creación y gestión de fondos museísticos de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
28. Real Decreto 1708/2011, de 18 de noviembre, por el que se establece el Sistema Español de Archivos y se regula el Sistema de Archivos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos y su régimen de acceso.
29. Real Decreto 1164/2002, de 8 de noviembre, por el que se regula la conservación del patrimonio documental con valor histórico, el control de la eliminación de otros documentos de la Administración General del Estado y sus organismos públicos y la conservación de documentos administrativos en soporte distinto al original.
30. Ley 7/2011, de 3 de noviembre, de Documentos, Archivos y Patrimonio Documental de Andalucía.
31. Decreto 97/2000, de 6 de marzo, que aprueba el reglamento del sistema andaluz de archivos y desarrollo de la ley 3/1984, de 9 de enero de 1984, de archivos.
32. Decreto 323/1987, de 23 de diciembre, de creación del Archivo General de Andalucía.
33. Decreto 233/1989, de 7 de noviembre, del funcionamiento de los archivos centrales de las consejerías, organismos autónomos y empresas de la Junta y su coordinación con el general de Andalucía.
34. Orden de 7 de julio, que regula el funcionamiento de la Comisión Andaluza Calificadora de Documentos Administrativos y los procesos de identificación, valoración y selección documentales.
35. Orden 16 de junio de 2004, por el que se regula el procedimiento para la integración de archivos de titularidad privada en el Sistema Andaluz de Archivos.
36. Orden de 20 de febrero, que regula la implantación y uso del sistema de información para la gestión de los archivos de titularidad y/o gestión de la Junta de Andalucía.
37. Ley 55/2007, de 28 de diciembre, del Cine.
38. Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual.
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